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Conseil de développement durable de la Métropole

En application de l’article L 5211-11-2 du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT), le Conseil métropolitain du 9 novembre 2020 a débattu et délibéré pour confier à la 12ème commission d’élu.es, consacrée à la démocratie participative et à la co-construction citoyenne, la mission de définir la composition, l’organisation, les conditions et modalités de consultation du Conseil de développement prévu à l'article L 5211-10-1.

Un travail participatif a été engagé avec les élu.es de la commission et un groupe de travail spécifique a été créé pour tirer le bilan du Conseil de développement du mandat précédent, auditionner des anciens membres de cette instance et identifier les différents enjeux liés au renouvellement du conseil de développement de la Métropole.

1. Bilan synthétique du Conseil Consultatif de Développement (CCD) 2014-2019

Le Conseil Consultatif de Développement a été, pendant le précédent mandat, l’outil intercommunal de démocratie participative et l’instance privilégiée de la concertation. Il a été instauré en juillet 2014 pour un mandat de 5 ans et, en application de l’article L 5211-10-1 du CGCT, il était composé de représentants des milieux économiques, sociaux, culturels, éducatifs, scientifiques et associatifs du territoire.

Il était constitué de près de 300 membres, dont environ 30 % véritablement actifs. Le CCD a été très fortement mobilisé entre 2015 et 2018, où il a notamment contribué à l’élaboration du projet de Métropole suite à sa création au travers de la loi MAPTAM et des divers documents de planification stratégique : SCoT (Schéma de Cohérence Territoriale), Plan des Déplacements Urbains (PDU), Plan Local d’Urbanisme intercommunal (PLUi), Programme Local de l'Habitat (PLH), Plan Alimentaire Territorial (PAT), Plan Climat Air Energie Territorial (PCAET) et son volet territorial désigné par le terme de COP21 locale. Il a également été associé à des démarches relatives à l’attractivité du territoire, comme l’élaboration de la marque territoriale Enjoy Rouen Normandy et la définition de stratégies de développement pour l’Axe Seine. Enfin, les grands projets urbains ont pu amplement bénéficier de l’expertise citoyenne de ses membres, tels le Quartier Rouen Flaubert, ou le projet Saint-Sever Nouvelle Gare, la ligne à haut niveau de service de l’axe Nord-Sud (la ligne T4) ou la requalification du centre historique « Cœur de Métropole ». Les travaux du CCD étaient organisés en fonction des sujets, selon de commissions thématiques ou des séances plénières :

  • 2015 : 25 commissions thématiques et 3 séances plénières 
  • 2016 : 33 commissions thématiques, 3 intercommissions et 2 séances plénières
  • 2017 : 42 commissions thématiques, 3 intercommissions et 2 séances plénières
  • 2018 : 37 commissions thématiques, 4 intercommissions et 2 séances plénières
  • 2019 : 9 commissions thématiques et 2 séances plénières.

Qualitativement et quantitativement, l’apport du Conseil Consultatif de Développement à la définition et au déploiement du projet métropolitain mérite d’être salué par les élu.es métropolitains. Ses contributions riches et pertinentes aux divers dossiers sur lesquels il s'est penché ont conduit la Métropole à souhaiter renforcer la démocratie participative locale pour une meilleure prise en compte de l’expertise citoyenne, ce qui s’est traduit dans un premier temps par l’intégration d’un collège d’habitants au CCD, puis, dans un deuxième temps par la mise en place d’une cellule en charge du développement de la participation citoyenne et enfin, dans un troisième temps, avec le renouvellement de l'exécutif métropolitain, par la création d’une délégation dédiée à ces sujets dans l'objectif de structurer et mettre en œuvre des orientations métropolitaines encore plus ambitieuses, en matière de démocratie participative et de co-construction citoyenne.

L’audition des anciens membres du CCD a fait ressortir le besoin de revisiter les modalités de composition et de fonctionnement de cette instance, afin qu'elle réponde mieux à sa vocation de participer à l’élaboration des politiques et grands projets métropolitains, et qu'elle devienne véritablement force de proposition et d’amplification du débat public sur les sujets à enjeux du territoire. Les témoignages ont également permis de souligner la nécessité de garantir des échanges plus fluides entre les élu.es métropolitains et le Conseil de développement, et de mieux valoriser ses apports aux projets et politiques métropolitaines.

2. Les enjeux du renouvellement du Conseil de développement durable

Le cadre législatif et réglementaire dispose que la Métropole doit se doter d'un Conseil de développement composé de représentants des milieux économiques, sociaux, culturels, éducatifs, scientifiques et associatifs de la Métropole. Ce Conseil est consultatif et peut s’organiser librement. Sa composition doit être plurielle et respecter la parité femme/homme, et les conseillers métropolitains ne peuvent pas en être membres.

Le Conseil de développement doit être consulté sur l'élaboration et les évolutions du projet de territoire, sur les documents de prospective et de planification qui traduisent ce projet, ainsi que sur la conception et l'évaluation des politiques locales de promotion du développement durable du territoire. Il peut donner son avis ou être consulté sur toute autre question relative au périmètre métropolitain. Un rapport d'activités doit être établi par le Conseil de développement puis examiné et débattu par le Conseil métropolitain.

Par ailleurs, afin de renforcer le dialogue et la concertation entre les Autorités Organisatrices de la Mobilité (AOM) et les différentes parties prenantes de la mobilité, la Loi d’Orientation des Mobilités (LOM) a introduit, dans son article 15, l’obligation, pour ces dernières, d’instaurer un comité des partenaires à caractère consultatif. La Métropole Rouen Normandie, en tant qu’AOM, doit donc instaurer un tel comité. Celui-ci doit associer des représentants des employeurs et des associations d’usagers ou d’habitants. Sur cette base, la Métropole peut fixer librement la composition et les modalités de fonctionnement de son comité des partenaires. Elle est tenue de le consulter au moins une fois par an, mais aussi préalablement à :

  • Toute évolution substantielle de l’offre de mobilité, de la politique tarifaire, ainsi que sur la qualité de service et l’information à destination des usagers,
  • Toute instauration ou évolution du taux de versement mobilité destiné au financement des services de mobilité de la Métropole,
  • L’adoption du Plan Des Mobilités.

Enfin, dans le cadre de la dynamique territoriale engagée grâce à la COP21 locale, la Métropole s’est dotée fin 2019 d’un Conseil d’Évaluation de la Transition Ecologique (CETE) mobilisant des acteurs de la société civile, dont la mission est de contribuer à évaluer l’efficacité des politiques métropolitaines en matière de transition écologique. Ce Conseil a de fait assuré une sorte d'intérim depuis que le Conseil Consultatif de Développement de la précédente mandature est arrivé à échéance fin 2019, et dans l'attente de la remise en place du Conseil de développement.

Les préconisations des élu.es de la 12ème commission ont conduit à envisager de mettre en cohérence et de mutualiser le plus possible l’ensemble de sollicitations faites à la société civile pour contribuer aux divers travaux et réflexions métropolitaines.

3. Un conseil de développement au service de la dynamique métropolitaine

a. Sa composition, les modalités de désignation des membres

Au vu du retour d'expérience du mandat précédent, il est recommandé de limiter la composition du Conseil de développement durable à une centaine de membres titulaires. Pour se conformer aux obligations de représentativité des différents acteurs des milieux économiques, sociaux, culturels, éducatifs, scientifiques, environnementaux et associatifs présents sur le territoire, en application de l’article L 5211-10-1 du CGCT, une répartition en trois tiers entre les acteurs associatifs, les organismes publics et assimilés et les acteurs économiques, organisations socio-professionnelles et syndicales sera assurée. Parallèlement, afin de couvrir les différents champs de compétences exercées par la Métropole, il convient de les répartir équitablement selon leur domaine principal d'activité.

Les élu.es de la 12ème commission ont donc identifié des typologies de structures devant intégrer le Conseil de développement durable en croisant leur statut et leur domaine principal d'activité. Elles seront sollicitées par le biais d’un appel à candidature.

L'article L 5211-10-1 du CGCT impose également d'adopter un mode de composition garantissant la parité femme/homme, il sera ainsi demandé à chaque organisme de proposer sa candidature sous forme d'un binôme femme/homme, appelé à siéger en tant que titulaire et suppléant.e. Un tirage au sort décidera de 50 % de titulaires femmes et 50 % de titulaires hommes.

En fonction du plan de charge, le·la titulaire pourra donc se faire représenter à certaines réunions par son·sa suppléant·e, mais aussi par d'autres personnes qu’il·elle désignera au sein de son organisme, afin d'éviter de concentrer la charge de travail sur les mêmes personnes et de faciliter le suivi des dossiers.

En appliquant dans tous les cas, ce principe de binôme femme/homme, plusieurs modalités de désignation des structures membres du Conseil de développement durable vont être combinées, afin de garantir une composition plurielle et de permettre un renouvellement si besoin et une certaine évolutivité au cours du mandat :

  • sollicitation des structures représentatives comme décrit précédemment,
  • appel à candidatures spontanées pour alimenter un vivier permettant si besoin de compléter la typologie identifiée par les élu.es, ou le cas échéant de remplacer des structures n’ayant pas souhaité donner suite à la sollicitation métropolitaine, tout en respectant les équilibres imposés en termes de classe d'âge, de diversité des statuts, des champs d'activité et de représentativité territoriale,
  • identification éventuelle de personnalités qualifiées.

Dans un souci de cohérence et de lisibilité vis-à-vis des acteurs du territoire, le Conseil de développement intégrera de fait deux comités spécifiques : le comité des partenaires de la mobilité, qu'il convient d'instaurer conformément à l’article 15 de la Loi d’Orientation des Mobilités (LOM) et le comité d’évaluation de la transition sociale et écologique, déjà en fonctionnement sous la dénomination de conseil de la transition écologique et dont la composition sera ajustée pour répondre au principe de parité, tel que décrit ci-dessus.

b. Son objet, ses missions

Le Conseil de développement durable est une instance consultative pérenne. La Métropole peut le saisir afin qu’il contribue à la définition, au suivi et à l’évaluation des politiques métropolitaines.

Le Conseil de développement durable a pour vocation de favoriser la rencontre, le dialogue et le débat entre les différentes composantes de la société civile locale, représentée dans leur diversité en son sein. La Métropole veille aux conditions du bon exercice de ses missions et garantit le cadre des échanges qu'elle entretient avec le Conseil de développement durable, permettant ainsi d’éclairer la décision publique, avec les points de vue, les idées, les propositions et l’expérience d’une diversité d’acteurs. Le Conseil de développement durable permet aussi de donner une dimension prospective à l’action publique. Il participe au développement et à la consolidation permanente de l’identité métropolitaine.

Le Conseil de développement durable permettra de conforter l’exercice de la démocratie participative locale. Il devra ainsi être consulté sur les grandes orientations métropolitaines et contribuer à l’élaboration des documents de prospective et de planification (Projet de territoire, Contrat d’agglomération, Plan Des Mobilités, Plan local d’Urbanisme intercommunal, SCoT, Règlement Local de Publicité intercommunal, Programme Local de l’Habitat, Plan Climat Energie Territorial, Plan d’Accompagnement des Changements de la Transition Écologique, Grands Projets, ...), ainsi que sur la conception, le suivi et l'évaluation des politiques de transition sociale et écologique du territoire.

Par ailleurs, intégrant le comité des partenaires de mobilité, le Conseil de développement durable devra être également consulté sur tous les sujets liés à l'organisation de la mobilité, dès lors qu'ils ont un impact sur l’offre de mobilité, la politique tarifaire, la qualité des services ou l’information des usagers.

Le Conseil de développement durable est aussi force de propositions, il pourra se saisir de toute autre question relative au territoire et aux compétences de la Métropole, prendre l'initiative de travailler et d'émettre des avis sur les sujets de son choix en lien avec les enjeux locaux.

Le Conseil de développement durable est un organe privilégié de la concertation, mais pas exclusif. Pour enrichir ses projets, la Métropole accorde en effet une grande importance à construire des actions de concertation qui diversifient les modalités et touchent tous les publics, que ces phases de concertation soient ponctuelles ou s'inscrivent dans un temps long. Pour bien structurer sa stratégie de démocratie participative, elle entend en particulier se doter d'une stratégie de concertation pérenne entièrement dédiée à la mobilisation citoyenne, tandis que le Conseil de développement durable assurera la représentation des corps intermédiaires. Il est proposé à ce titre d'accorder au Conseil de développement durable un rôle de « tiers de confiance », c'est-à-dire d'être garant de la prise en compte de l’expression citoyenne dans les différentes démarches participatives lancées par la Métropole.

c. Son organisation

La loi spécifie que le Conseil de développement s'organise librement. Ainsi, après son installation, le Conseil de développement durable pourra déterminer lui-même les modalités de fonctionnement qu'il souhaite se donner et les formaliser dans un règlement intérieur. Il est cependant préconisé à la suite des réflexions de la 12ème commission, de préférer la mise en place d’une gouvernance collégiale à une présidence.

Ce règlement intérieur pourrait en particulier venir préciser :

  • Les conditions dans lesquelles le·la titulaire pourra se faire représenter aux réunions du Conseil de développement durable ;
  • Les modalités de renouvellement des membres au cours du présent mandat en cas de besoin ;
  • Les modalités de partage et valorisation des travaux du Conseil de développement durable 

d. La durée du mandat

Le Conseil de développement durable est instauré pour la durée du mandat conformément à l’article L 5211-11-2 du CGCT (loi proximité), soit jusqu'aux prochaines élections municipales prévues en 2026. Cependant, sa composition étant fondée sur le volontariat, il devra certainement être parfois procédé à son renouvellement partiel en fonction d'éventuelles défaillances ou de nouveaux besoins, tel qu'explicité plus haut. Le règlement intérieur pourra venir préciser ce point.

e. Les modalités de consultation

En fonction des calendriers d’élaboration des documents de prospective et de planification, ainsi que de conception et d’évaluation des projets et des politiques de transition sociale et écologique du territoire, des groupes de travail seront proposés avec une feuille de route précise et sur une période circonscrite dans le temps (3 mois, 6 mois, 1 an…). Chaque membre du Conseil de développement durable pourra choisir un groupe (ou des groupes) de travail.   

Par ailleurs, étant donné que le Conseil de développement durable intégrera en son sein un comité spécifique d’évaluation de la transition social-écologique, ainsi qu’un comité des partenaires de la mobilité, il est entendu que dès l'installation, les membres du Conseil de développement qui le souhaitent seront invité.es à rejoindre les travaux de l’un des deux comités.

  • Le comité des partenaires de la mobilité sera notamment mobilisé afin de contribuer à l’élaboration du Plan De Mobilité dont l’approbation doit intervenir fin 2022. Il sera également consulté avant toute évolution substantielle de l’offre de mobilité, de la politique tarifaire, ainsi que sur la qualité de service et l’information à destination des usagers et avant toute instauration ou évolution du taux de versement mobilité destiné au financement des services de mobilité de la Métropole.
  • Le comité d’évaluation de la transition sociale et écologique, quant à lui, poursuivra ses travaux visant à accompagner la Métropole dans l’évaluation de ses politiques de transition sociale et écologique, c'est-à dire à estimer l’atteinte des objectifs fixés par la Métropole dans son Plan Climat Air Energie Territorial. Les travaux de ce comité permettront de questionner l’efficacité des démarches entreprises ainsi que l’adéquation des moyens mis en œuvre afin d’atteindre les objectifs fixés.

Les conditions pratiques de fonctionnement de cette instance consultative seront précisées dans le règlement intérieur qui sera élaboré et adopté par le Conseil de développement durable lui-même. Dans le respect du cadre général établi ici, le Conseil de développement durable gère librement la façon dont il travaille sur les sujets sur lesquels la Métropole le sollicite ou sur lesquels il s'auto-saisit et peut par exemple entendre les personnes qualifiées de son choix.

f. Ses moyens de fonctionnement

Le Conseil de développement durable est constitué de membres qui s'engagent bénévolement à participer et à produire, dans le cadre, des sujets qui seront à son plan de charge, le fait d'être membre de ce Conseil ne peut donner lieu à aucune forme de rémunération.

La Métropole contribuera au bon fonctionnement du Conseil de développement durable en assurant les moyens matériels, financiers et humains, qui lui seront nécessaires, notamment au travers la mise à disposition d'un ETP pour coordonner et animer les travaux du Conseil de développement durable et ses différents comités et groupes de travail.

La Métropole assurera également la publication du rapport d’activités du Conseil de développement durable et prévoit d’autres outils de valorisation de ses travaux (articles dans le Mag, communiqués de presse, interviews des membres, etc…).

La 12ème commission d’élu.e.s et la Vice-Présidente en charge de la Démocratie participative et la co-construction citoyenne assureront le lien entre les élu.e.s métropolitain.es et le Conseil de développement durable et garantiront la valorisation et la prise en compte de ses travaux.

L’organisation du Conseil de développement durable sera évaluée régulièrement et, au besoin, adaptée, afin d'en faire un outil toujours plus dynamique, efficient et démocratique au service du projet de territoire.